به کجا چنین شتابان
مروری بر مسیر طی‌شده طرح بانکداری که نمایندگان دوره یازدهم مجلس با وجود مخالفت‌ها و انتقادها آن را در نوبت‌های صبح و عصر بررسی کردند
عصر تراکنش ۶۲؛ بهناز توحیدی / طرح بانکداری در عرض چند روز در صحن علنی به تصویب رسید و پس از آن نمایندگان به تعطیلات رفتند. با اینکه تهیه و تدوین این طرح حدود هفت سال به طول انجامید و چهار بار مورد بازبینی قرار گرفت، اما بررسی آن در صحن علنی در عرض تقریباً یک هفته به پایان رسید. بازبینی‌ها به خاطر کاهش مخالفت‌های منتقدان بود، اما حتی نسخه جدید طرح بانکداری با ۶۹ ماده هم نتوانست نظر کارشناسان و فعالان اقتصادی را به خود جلب کند. تا لحظه نگارش این گزارش، نمایندگان کمیسیون اقتصادی در حال رفع ابهام از برخی مواد این طرح ارجاعی از صحن علنی هستند. البته با توجه به عجله نمایندگان برای تصویب هرچه سریع‌تر این طرح، به نظر می‌رسد مواد باقی‌مانده هم پس از تعطیلات مجلس، در یک جلسه در صحن علنی تصویب و طرح به شورای نگهبان ارسال شود.
طرح بانکداری جمهوری اسلامی از سال ۱۳۹۵ در دستور کار مجلس است، اما بررسی آن در مجلس دهم به طول انجامید. در آن زمان برخی نمایندگان پیشنهاد دادند تا این طرح چند سال به‌صورت آزمایشی اجرایی شود. همزمان با بررسی این طرح در کمیسیون اقتصادی، کارشناسان هم انتقادات خود را مطرح می‌کردند. از منظر آنها در این طرح، بانکداری مرکزی با بانکداری توسعه‌ای و تجاری ترکیب شده و به اولویت‌های نظام بانکی کشور از جمله کمبودهای مربوط به بانکداری مرکزی و عملیات بانکی بدون ربا توجه نشده، ولی بررسی این طرح در مجلس دهم ناتمام ماند و به مجلس یازدهم رسید و دوباره به جریان افتاد. انتقادات به این طرح بسیار بود و با این وجود نمایندگان کمیسیون اقتصادی آخرین بررسی‌های این طرح را به اتمام رساندند. نمایندگان هم در این مدت تمام‌قد از این طرح دفاع کردند. انتقادات به این طرح را می‌توان به دو دسته تقسیم کرد؛ هم از جنبه پولی و بانکی و هم از منظر فناوریهای نوین و کسب‌وکارهای این حوزه.
مخالفان و دعوت به مناظره
وقتی طرح بانکداری از ۱۲۲ ماده به ۶۹ ماده تقلیل پیدا کرد و در دستور کار صحن علنی قرار گرفت، جعفر قادری، عضو کمیسیون برنامه‌وبودجه مجلس در گفت‌وگو با ایکنا اعلام کرد این تغییرات با هدف کاهش مخالفت‌ها و تقویت جنبه اجرایی آن انجام شده است. به گفته قادری گزارش شور دوم این طرح تکامل‌یافته شور اول طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران است و نواقص آن برطرف شده است. اما تنها چند روز مانده به بررسی طرح در صحن علنی، رؤسای پیشین بانک مرکزی و برخی مدیران پیشین بانک‌های دولتی و خصوصی و کارشناسان این حوزه در نامه‌ای به محمدباقر قالیباف، رئیس مجلس خواستار توقف بررسی این طرح در مجلس شدند. آنها همچنین درخواست داشتند بانک مرکزی مکلف شود ظرف مدت حداکثر ۱۸ ماه لوایح مورد نظر در این زمینه را ارائه دهد. به اعتقاد این مدیران مهم‌ترین مشکل طرح این است که درصدد منسوخ‌کردن چهار قانون پایه‌ای و ادغام موضوعات مختلف است که هر یک به‌تنهایی وزن کافی برای قانون‌شدن دارند.
در این نامه آمده است: «این طرح به مشکلات اصلی موجود نمی‌پردازد و اولویت‌ها را در نظر نگرفته است. در این طرح برای بانک مرکزی اهداف متضادی پیش‌بینی شده است. مهم‌ترین هدف بانک مرکزی باید حفظ ارزش پول و کنترل تورم باشد تا ثبات لازم را برای رشد اقتصادی به وجود آورد. این طرح اهداف رشد و اشتغال را برای بانک مرکزی در نظر گرفته که بعضاً می‌تواند متضاد با هدف اصلی بانک مرکزی باشد. سلطه مالی دولت در این طرح نه‌تنها کنترل نشده، بلکه تشدید شده که خود می‌تواند تورم لجام‌گسیخته ایجاد کند.»
شورای فقهی هم از جمله موارد انتقادی این طرح بود و این مدیران در این نامه به اختیارات وسیعی که این طرح به شورای فقهی می‌دهد، اشاره کردند: «هدف از تأسیس رکن پنجم بانک مرکزی (یعنی شورای فقهی)، حصول اطمینان از اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا و نظارت بر عملکرد نظام بانکی و اظهارنظر نسبت به رویه‌ها و ابزارهای رایج، شیوه‌های عملیاتی، دستورالعمل‌ها، بخشنامه‌ها، چهارچوب قراردادها و نحوه اجرای آنها از جهت انطباق با موازین فقه اسلامی عنوان شده است. این اختیارات بسیار وسیع، عملاً اختیارات و مسئولیت‌های شورای مشورتی فقهی را به کل وظایف بدنه اجرایی بانک مرکزی و بانک‌ها می‌کشاند که موجب خلط مسئولیت‌ها و سلب پاسخگویی از سایر ارکان بانک مرکزی و حتی بانک‌ها در اکثر زمینه‌ها از جمله در رعایت مقررات مرتبط با بانکداری اسلامی و انطباق عملیات با موازین شرعی است. در حالی که در چهارچوب قوانین نافذ فعلی ارکان مربوطه در بانک مرکزی باید در این زمینه پاسخگو باشند.»
این نامه با واکنش گسترده نمایندگان مواجه شد. محمدحسین حسین‌زاده بحرینی، رئیس کمیته پولی و بانکی مجلس و از جمله طراحان این طرح در نامه‌ای به قالیباف، رؤسای سابق بانک مرکزی را به مناظره دعوت کرد تا در این مورد برای مردم روشنگری شود. از منظر بحرینی بسیاری از امضاکنندگان این نامه، مؤسسان و مدیران بانک‌های خصوصی هستند و بانک‌های خصوصی (عمدتاً) جزء قانون‌گریزترین نهادهای مالی کشور، مهم‌ترین عامل رشد افسارگسیخته نقدینگی و به تعبیری ام‌المصائب اقتصاد ایران هستند.
در این نامه همچنین آمده است: «این بزرگواران در دوره مدیریت خود بر بانک مرکزی، نخواستند – یا نتوانستند – قدم مؤثری برای اصلاح نظام بانکی کشور بردارند و اکنون که نمایندگان محترم مجلس با همراهی مسئولانه دولت و بانک مرکزی اصلاح نظام بانکی کشور را در قالب طرحی دقیق و عالمانه آغاز کرده‌اند، برای متوقف‌ساختن این حرکت انقلابی، به تکاپو افتاده‌اند. انتظار می‌رود آقایان به جای تلاش برای جلوگیری از به ثمر نشستن تلاش مشترک دولت و مجلس، نسبت به ترک فعل و کوتاهی خود در اصلاح نظام بانکی کشور در دوره مسئولیت‌شان، به ملت بزرگ ایران پاسخگو باشند و عذرخواهی کنند.»
مجتبی توانگر، عضو کمیسیون اقتصادی نیز در همان ساعات اولیه پس از انتشار نامه در توییتر خود نسبت به نظر مدیران واکنش نشان داد. به اعتقاد توانگر نامه رؤسا و مدیران بانک مرکزی که بسیاری از آنها یا امروز در بانک‌های خصوصی مشغول هستند یا بعد از بازنشستگی مشغول خواهند شد، نشان داد که طرح مجلس اصلاح مهمی را هدف گرفته است. کسانی که باید پاسخگوی وضع موجود بانک‌ها باشند، نمی‌توانند استمرار وضع موجود را مطالبه کنند.
جواد کریمی قدوسی، نماینده مشهد نیز در توییتی نوشت: «با شروع بررسی و تصویب طرح وظایف بانک مرکزی در صحن مجلس نظام فکری و اجرایی سرمایه‌داری که بر بسیاری از بانک‌های کشور حاکمیت دارند، در معرض فروپاشی قرار گرفت. نامه جمعی از مدیران بانک‌های فعلی و سابق برای توقف این طرح نشانه‌ای از این تحول انقلابی است.»
با شروع بررسی طرح در صحن علنی انتقادات هم فروکش کرد تا اینکه نهم شهریورماه بررسی به پایان رسید و برخی مواد هم به کمیسیون اقتصادی مرجوع شد. پس از آن مسعود خوانساری، رئیس اتاق بازرگانی تهران در نامه‌ای به قالیباف «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران» را موجب بروز نگرانی‌هایی برای فعالان اقتصادی اعلام کرد.
به گفته خوانساری این طرح در حالی در مجلس بررسی شد که اتاق تهران و کمیسیون بازار پول و سرمایه این اتاق، پیشنهادهای بخش خصوصی برای تکمیل و رفع برخی ابهامات نسخه قبلی را ارائه داده بود؛ اما راهکارهای امیدآفرین بخش خصوصی برای تقویت این طرح، حذف شد و کمیسیون اقتصادی مجلس با تصویب نسخه اخیر، نگرانی‌ها در این بخش را تشدید کرده است.
به اعتقاد رئیس اتاق تهران، طرح جدید قانون بانکداری کشور، موانع عدیده‌ای بر سر راه تأمین ثبات پولی و مالی و سلامت بانکی قرار می‌دهد و ظرفیت نظام اعتباری را دست‌مایه اهداف سیاسی کوتاه‌مدت و تأمین نیازهای مالی دولت می‌کند، حال آنکه این طرح به‌خوبی گویای این واقعیت است که یکپارچگی و انسجام بانک مرکزی را وجه‌المصالحه ذی‌نفعان بیرونی قرار می‌دهد.
اتاق تهران همچنین این طرح را مورد بررسی قرار داده و خوانساری در نامه خود به نتایج این بررسی اشاره کرده است: «بررسی و مطالعات اتاق تهران و گروه کارشناسان پولی و مالی این اتاق نشان می‌دهد که طرح جدید مجلس برای نظام بانکداری کشور، ایرادات و ابهامات جدی دارد. از جمله آنکه این طرح با تعمیم ساختار مالی-مدیریتی شرکت‌ها به بانک مرکزی، رئیس‌کل بانک مرکزی را در کسوت مدیرعامل، پاسخگوی ارزش شرکت به سهام‌داران می‌داند و در چنین ساختاری نه‌تنها رأی رئیس‌کل در مورد صورت‌های مالی بانک مسموع نیست، بلکه ممکن است در جلسات مجمع نیز به او اجازه اعلام نظر داده نشود.»
در ادامه این بررسی‌ها همچنین آمده است: «طرح مجلس، سلطه مالی و سیاسی دولت بر نظام پولی و اعتباری کشور را، برای ده‌ها سال تنفیذ کرده و ریشه اصلی تورم و پولی‌کردن کسری بودجه دولت را از طریق سازوکارهای قانونی در بطن اقتصاد ایران مستقر می‌کند.»
از دیگر ایرادات اتاق تهران به طرح جدید بانکداری ایران، تنزیل جایگاه و اعتبار رئیس‌کل بانک مرکزی به‌عنوان مهم‌ترین نهاد تصمیم‌گیری پولی و بانکی کشور و مداخله قوای مقننه و قضائیه در تصمیمات کلان این نهاد با انتصاب نمایندگان خود در مجمع عمومی بانک مرکزی است، حال آنکه بر اساس این طرح، منصوبان دیگری از مجلس و دیگر نهادهای حاکمیتی در جلسات هیئت عالی بانک مرکزی مستقر خواهند شد که در برابر اختیار تأثیرگذاری بر سیاست‌های پولی، مالی و اعتباری کشور، التزامی به پاسخگویی برای آنان متصور نشده است. البته این طرح علاوه بر بحث پولی و بانکی، جنبه دیگری هم دارد که کمتر روی آن تمرکز شده است؛ توجه به بانکداری نوین و فناوریهای جدید.
سکوت مجلس در برابر فناوریهای نوین
نقدی که کارشناسان و مدیران حوزه فناوری به طرح بانکداری وارد می‌کنند، توجه‌نکردن نمایندگان به فناوریهای نوین در بانکداری است. نمایندگان فقط در یک ماده، تنظیم‌گری در حوزه پول و رمزارزهای دارای مجوز و نظارت بر مبادله انواع رمزارزهای مجاز و تنظیم‌گری فناوریهای نوین مالی (فین‌تک‌های) فعال در حوزه نقل‌وانتقال پول و ابزارهای پرداخت را بر عهده بانک مرکزی گذاشتند، اما از نظر کارشناسان در دنیای امروز، فناوری جزئی جدانشدنی از بخش بانکداری و مالی است و در این طرح آنچنان که باید به فناوریهای نوین همچون نئوبانک‌ها و بازیگران جدید این حوزه توجه نشده است.
نقد بعدی به این موضوع است که مواردی مانند رمزارزها دارای چندین وجه هستند و نمی‌توان تنظیم‌گری را صرفاً بر عهده بانک مرکزی گذاشت. مرکز پژوهش‌های مجلس هم در گزارش کارشناسی خود اشاره کرده است: «با توجه به دخیل‌بودن سایر دستگاه‌ها نظیر وزارت نیرو در تنظیم‌گری در حوزه استخراج رمزارزهای دارای مجوز، احتمال تداخل صلاحیت و لوث مسئولیت در این امر، حکم این جزء محل تأمل حقوقی است و مغایر با نظام اداری صحیح به نظر می‌رسد و محدود کردن این تنظیم‌گری به مبادله و نگهداری مدنظر است.»
در این زمینه حسین اسلامی، رئیس سازمان نصر تهران نیز به جای خالی فناوری در طرح بانکداری اشاره می‌کند و در این زمینه می‌گوید: «در حال حاضر هیچ چیزی در حوزه بانک‌ها مهم‌تر از موضوعات فناورانه نمی‌تواند باعث رشد این حوزه شود. در این طرح فقط به موضوع رمزارزها اشاره شده است. به نظر من باید بیشتر از قبل به حوزه فناوری در بانکداری پرداخته شود.»
رضا قربانی، رئیس کمیسیون فین‌تک سازمان نصر تهران هم معتقد است فناوریهای نوین ماهیت بانکداری را تغییر داده‌اند و دیگر فناوری را نمی‌توان تنها یک ابزار در دست بانکداری سنتی دانست. او با بیان اینکه حداقل در ۱۰ سال گذشته فناوری چهره و بنیان بانکداری را در جهان تغییر داده، گفت: «امروز ما با مفاهیمی همچون لندتک‌ها، فین‌تک‌ها و رمزارزها و حوزه‌های دیگر مواجه هستیم که ماهیت بانکداری را متحول کرده‌اند و نوع جدیدی از بانک‌ها مانند نئوبانک‌ها خلق شده‌اند.»
به گفته رئیس کمیسیون فین‌تک سازمان نصر تهران، نمی‌توانیم فناوری را فقط به‌عنوان یک ابزار در دست بانکداری سنتی ببینیم، بلکه فناوری وارد این حوزه شده و مدل‌های کسب‌وکار را تغییر داده و با نوع جدیدی از بانکداری تجاری در دنیا روبه‌رو هستیم. این موضوع مستلزم نوع جدیدی از بانک مرکزی است که بتواند وظیفه تنظیم‌گری خود را به گونه‌ای انجام دهد که فناوری در خدمت اقتصاد قرار بگیرد و مشکلی را متوجه اقتصاد نکند.
آن‌طور که قربانی توضیح می‌دهد، مسئله روز در فضای بانکی کشور رشد فناوری در بخش‌های مختلف است که هیچ قانونی نداریم و فقط از طریق آیین‌‌نامه‌ها می‌خواهیم آن را مدیریت کنیم. او در ادامه صحبت‌‌های خود به قدیمی‌بودن قوانین موجود در حوزه بانکداری اشاره می‌کند و می‌گوید: «به جای بانک مرکزی، راه درست‌تر این است که قوانین موجود پولی و بانکی به‌روزرسانی و بانکداری تجاری اصلاح شود. می‌توان اجازه داد بازیگران جدید وارد این حوزه شوند و مسئولان، تحولی را که در این حوزه به واسطه فناوری رخ داده، به رسمیت بشناسند، نه اینکه به این شیوه بانک مرکزی را محدود کنند و استقلال اندک این نهاد را هم کاهش دهند.»
ربایی در کار نیست
جلسات صحن علنی در روزهای اول شهریورماه برگزار شد و نمایندگان در حال تصویب مواد طرح بانکداری بودند؛ جلساتی که بی‌حاشیه هم نبودند. در روز اول بررسی این طرح پیشنهادها و تذکرهای نمایندگان بسیار بود و تنها چهار ماده مورد بررسی قرار گرفت. در یکی از مواد، بانک مرکزی موظف به استقرار بانکداری اسلامی شد. برخی نمایندگان چندین بار پیشنهاد دادند تا «حذف ربا» هم به مواد این طرح اضافه شوند که البته با مخالفت دولت و کمسیون و باقی نمایندگان مواجه شدند. یکی از نمایندگانی که بر این موضوع اصرار داشت، محمدرضا صباغیان بافقی، نماینده یزد بود. اولین‌بار صباغیان پیشنهاد داد بحث ربا هم به وظایف و اهداف بانک مرکزی اضافه شود.
او در جلسه بررسی طرح بانکداری با اشاره به اینکه باید بند بند قانون بانک‌ها اصلاح شود و اساس بانک‌ها مبارزه با ربا و سودهای بانکی باشد، بیان می‌کند: «امروز کشورهای پیشرفته به این نتیجه رسیده‌اند که سود بانکی باید حذف شود. بانک‌ها باید بابت اینکه پول مردم را نگه می‌دارند، از مردم هزینه دریافت کنند، نه اینکه بخواهند به مردم سود بدهند. اگر سودهای بانکی حذف شود، موضوع نقدینگی که یکی از مشکلات بزرگ کشور است، از بین خواهد رفت.» البته این پیشنهاد او رأی نیاورد.
صباغیان در تلاشی دیگر پیشنهاد به صفر رساندن سود بانکی را مطرح می‌کند. او در این مورد می‌گوید: «ما چه بخواهیم، چه نخواهیم، بانک‌ها سود می‌گیرند و مؤسسات مالی که با هدف خدمت تشکیل شده‌اند، سر مردم کلاه می‌گذارند. پس پیشنهاد من این است که بانک مرکزی که مقام تصمیم‌گیری دارد و مقام عالی بانک‌هاست ظرف ۱۰ سال، هدفش این باشد که سود بانکی را صفر کند.»
پیشنهاد او با واکنش قالیباف مواجه شد. رئیس مجلس صباغیان را مورد خطاب قرار داده و می‌گوید: «شما در هر پیشنهادی مرتب به این موضوع اشاره می‌کنید که بانک‌های ما ربا می‌گیرند. این موضوع درست نیست که از بلندگوی جمهوری اسلامی در مجلس، می‌فرمایید که بانک‌های ما ربا می‌گیرند.»
قالیباف در ادامه بیان می‌کند: «شما به همه قراردادها و عقودی که در بانک‌ها انجام و تأیید می‌شود و جاری و ساری است، آگاه هستید و تمام اینها در شورای فقهی تأیید شده و شرعی است. نکته‌ای که شما می‌فرمایید این است که در منتهی‌الیه زنجیره کارهای بانکی، عده‌ای یا افرادی با مجموعه بانک کار صوری انجام می‌دهند، درست است، اما این موضوع را نباید جزء قوانین و مقررات بانک‌ها قرار دهید.»
دولت و کمیسیون هم بار دیگر مخالف پیشنهاد صباغیان بودند. البته مخالفت دولت با مفهوم ربا نبود، بلکه به اعتقاد نماینده دولت وقتی در مواد این طرح تأکید شده که استقرار بانکداری اسلامی جزء دو رکن مسئولیت بانک مرکزی است و وقتی می‌گوییم مسئولیت بانکداری اسلامی جزء وظیفه و مسئولیت اصلی بانک مرکزی است، در بطن و در متن آن هم حذف ربا وجود دارد، پس تکرار آن جایز نیست. در ادامه بررسی در روزهای دیگر مجلس، مواد این طرح با کمترین پیشنهاد به‌جز یک تا دو پیشنهاد «اصلاح عبارت» تصویب شد.
حالا باید منتظر شد که شورای نگهبان در برابر این طرح به چه صورت عمل می‌کند و آیا نظر کارشناسان را هم در نظر می‌گیرد یا مانند نمایندگان مجلس، شورای نگهبان هم در چند روز بررسی این طرح را به اتمام می‌رساند.