عصر تراکنش ۸۴؛ محمد ثامنی، مدیرعامل زربان / در ایران به‌وفور می‌شنویم که «هر قانون نیازمند ضمانت اجرایی است». منکر این اصل نیستیم که ضمانت اجرایی، نیاز منطقی هر رگولاتور برای حفظ مشروعیت قوانین مصوب است، اما این ادبیات در کشور ما بیش از سایر کشورها رایج است. علت این تأکید بیش از حد بر ضمانت اجرایی قوانین در ایران، ضعیف بودن حلقه‌های دیگری از زنجیره حکمرانی است. در این نوشته به این حلقه‌های حکمرانی خواهیم پرداخت.
حتماً تأیید می‌کنید که در ایران، تخطی غیرمجرمانه از ضوابط قانونی، با اختلاف چشمگیری از سایر کشورهای در حال توسعه و حتی توسعه‌نیافته، بیشتر است. برای همه پذیرفته شده که حتی شرکت‌های خصولتی و شبهه‌حاکمیتی نیز به دنبال فرار از مالیات، پیاده نکردن قانون کار و دور زدن بسیاری از قوانین دیگر هستند. این پدیده آن‌قدر رایج است که نیاز به اثبات یا شاهد ندارد، اما برخی از این موارد عبارت‌اند از: استخراج بدون محدودیت رمزارز توسط شرکت‌های خاص (در زمان تعطیلی مزارع استخراج خصوصی)، دور زدن محدودیت‌های گردش حساب توسط شرکت‌های خصولتی، استمهال تودیع ارزهای صادراتی و غیره.
درحقیقت باید به این موضوع اشاره کرد که در ایران، به هر دلیلی، پذیرش قانون حتی در مجموعه‌های نزدیک به رگولاتور، بسیار ضعیف است. این موضوع به‌حدی برجسته است که نه فقط در قیاس با کشورهای اروپایی یا چین، بلکه در قیاس با کشورهای در حال توسعه نظیر آفریقای جنوبی، سریلانکا و اندونزی هم به چشم می‌خورد.
عدم پذیرش قانون در شرایط، فرهنگ‌ها و کشورهای مختلف زیربنای متفاوتی دارد. برخی طبقات (به‌ویژه جامعه آریستوکرات‌های سنتی در اروپای قدیم) معتقدند: «Rules are for ships, not lions» به این معنی: «قانون برای بره‌هاست نه شیرها.» در برخی کشورها نظیر مغولستان قانون صرفاً یک توصیه اخلاقی است. در آمریکا افراد زیادی رگولاتوری (به‌ویژه در زمینه‌های استانداردهای مالی و بهداشتی) را ابزاری در دست قدرتمندان می‌دانند در راستای گران کردن رقابت برای شرکت‌های نوپا. در کشورهای دیکتاتوری معمولاً قانون ابزار فشار طبقه حاکم بر سرمایه‌داران خرد و مردم عادی است. رگولاتوری دارایی، در کشورهای چپ‌گرای اروپایی معمولاً مفهومی معادل هزینه خدمات تأمین رفاه دارد، اما تصویری که از رگولاتوری در ناخودآگاه ما ایرانی‌ها شکل گرفته چیست؟
در ناخودآگاه ما نقش رگولاتور در ایران و به‌ویژه در حوزه مالی به تعبیر «لویاتان کاغذی» بسیار شبیه است. لویاتان یک اژدهای اسطوره‌ای است. توماس هابز این تعبیر را از کتب مقدس برای تفسیر نقش حاکمیت وام گرفته است. هابز دولت را به اژدهایی قدرتمند تعبیر میکند که با استیلا بر جامعه، جنگ همه علیه همه را متوقف و نظم را جایگزین هرج‌ومرج میکند. این ذهنیت هابز درباره حاکمیت، اعتبار زیادی برای نص قانون قائل نیست و در فرهنگ پیشینیان ما با عبارت «حکم آن است که خان بگوید» قرابت دارد. در توسعه این مفهوم، دارون عجم اوغلو و جیمز رابینسون، در کتاب درخشان «راه باریک آزادی»، از تعابیر «لویاتان در زنجیر» و «لویاتان کاغذی» برای تشریح عملکرد دولت‌های دمکراتیک و دولت‌های متمرکز ضعیف استفاده کرده‌اند.
تعبیر «لویاتان کاغذی» برای دولتی استفاده می‌شود که ادای اژدهای قدرتمند را درمی‌آورد. جامعه، افراد و کسب‌وکارها هیچ ابزاری (زنجیری) برای کنترل این اژدها و بازخورد دادن به دولت ندارند. دولت خودرأی بیانیه‌های خود را شبیه قانون صادر میکند و می‌گوید: «باید این‌گونه بشود.» اما هیچ‌کس (به‌غیر از کسب‌وکارهای ضعیف و طبقات محروم جامعه) از حرف او تبعیت نمی‌کند. حتی افراد حقیقی و حقوقی نزدیک به رگولاتور هم از رگولیشن‌ها پیروی نمی‌کنند و به همین دلیل تعبیر «اژدهای کاغذی» برای این مدل دولت‌ها به کار می‌رود.
معمولاً در چنین کشورهایی (ازجمله ایران) اکثر سازمان‌های رگولاتور، خود مجری رگولیشن و در عین حال صاحب کسب‌وکار هستند. مثلاً هواپیمایی کشوری، رگولاتوری هوانوردی را انجام می‌دهد و خودش باید آن را اجرا کند و خود بر کار خود نظارت کند. در حوزه مالی هم بانک مرکزی در بسیاری از فرایندها باید خود بر کار خود نظارت کند. در حوزه فعالیت‌های مرتبط با مواد شکافت‌پذیر، سازمان انرژی هسته‌ای تنظیم‌گر است و اکثر فعالیت‌های این حوزه توسط همین سازمان اجرا می‌شود و باز همین سازمان باید بر کار خود نظارت کند. مثال‌های خودتنظیم‌گری در این کشور پرشمار است و همیشه قاعدتاً منجر به نتیجه‌ای فاجعه‌بار شده یا خواهد شد.
حتی در کشورهایی با «اژدهای قدرتمند» دولت (نظیر چین)، کمتر شاهد چنین اتفاقی هستیم. رگولاتور فضای مالی و مجری آن، به‌طور کامل از یکدیگر تفکیک شده‌اند و حتی امکان انتقال مدیران بین این دو بسیار محدود است. (برعکس اینجا که شاهد تکیه مدیران بانک‌های عامل بر صندلی ریاست بانک مرکزی هستیم.)
مضاف بر این، در کشورهای دمکراتیک (به قول عجم‌اغلو، دولت‌های لویاتان یا اژدهای در زنجیر)، دستورالعمل‌های رگولاتور به زمین بازی برای کسب‌وکارها از سوی جامعه (و نه از سوی طبقه ممتازی به نام حاکمیت) تعبیر می‌شود. هدف دستورالعمل‌ها بهینه کردن خدمات متقابل کسب‌وکارها و جامعه است و اگر برای کسی هزینه دارد (مثل مالیات)، این هزینه در راستای تأمین اطمینان و ضمانت امنیت سرمایه‌گذاری است. تعبیر ناخودآگاه ما از مالیات (که پیش‌تر به آن باج یا خراج می‌گفتیم)، بیشتر این موضوع را شفاف میکند. به همین دلیل است که ما در ایرانِ بسیار شبیه آمریکا، با اکراه و به زور فشار قهری و فشار رگولاتور به آن تن می‌دهیم، اما در اسکاندیناوی، شرکت‌ها با رگولاتور و جامعه در یک زمین بازی دارای جمع مثبت، همکاری می‌کنند. تنظیم‌گری از ناکجا و بدون در نظر گرفتن نظر ذی‌نفعان و بدون هیچ زنجیر کنترلی از جامعه بر گردن رگولاتور به شکل یک بیانیه که «باید این‌گونه بشود»، درمی‌آید.
طبیعی است که این نوع تنظیم‌گری «مقبولیت اجتماعی» ندارد و برای تأمین التزام اجرایی آن نیازمند فشاری قهری به اسم «ضمانت اجرایی رگولیشن» خواهیم بود. غافل از اینکه مهم‌ترین انگیزه اجتماعی برای «ضمانت اجرا»ی دستورالعمل‌های هر رگولاتور، مقبولیت اجتماعی رگولاتور و فرایند شفاف تدوین دستورالعمل‌هاست. دستورالعمل‌‌هایی که با همکاری ذی‌نفعان تدوین می‌شوند، به دلیل استقراض مشروعیت از هنجارهای اخلاقی و پذیرش اجتماعی، ضمانت اجرایی بالاتر و نیاز کمتری به فشار قهری دارند. فشار قهری، توان محدودی دارد. وقتی اکثریت با قانونی مخالف‌اند و بیشتر فعالان دستورالعمل‌ها را دور می‌زنند، لویاتان رگولاتور تبدیل به یک اژدهای بی‌زور کاغذی می‌شود.