رگولاتوری رمزارز در ایران: کشمکش نهادی و فرصت‌های ازدست‌رفته
صنعت رمزارز در ایران در یک پیچ تاریخی است که اگر طرفین دست از لجبازی نکشند، شاهد نابودی یک صنعت در کشور خواهیم بود
عصر تراکنش ۹۵ / بازار رمزارزها در ایران طی تمام سال‌های گذشته شاهد فشارها و شوک‌های زیادی بوده، ولی در یک سال گذشته به طور خاص شاهد کشمکش‌های شدید نهادی و اختلافات عمیق در زمینه رگولاتوری بوده است. این وضعیت، که اغلب به سردرگمی و عدم قطعیت در میان فعالان این حوزه منجر شده، فرصت‌های توسعه اقتصاد دیجیتال را در معرض تهدید قرار داده و چالش‌های متعددی را برای کسب‌وکارهای فعال در این اکوسیستم به وجود آورده است. سردمدار این اتفاقات نیز بانک مرکزی و در سوی دیگر بازیگران این صنعت و سایر نهادها هستند و به نظر می‌رسد بانک مرکزی باید حرف اول و آخر را بزند ولی چون حرف‌هایش را از جایگاه برج آج‌نشینی خودش به شکل یک‌طرفه بیان می‌کند، این درگیری شکل گرفته و در ادامه به یک لج‌ولج‌بازی تبدیل شده است! در این گزارش تحلیلی، به بررسی مواضع نهادهای اصلی درگیر، ریشه‌های اختلاف و پیامدهای این ناهماهنگی بر فضای رمزارز ایران می‌پردازیم.
اولتیماتوم بانک مرکزی و ادعای انحصار
بانک مرکزی ایران، در مرکز این مناقشات، خود را تنها متولی انحصاری ساماندهی بازار رمزپول (رمزارز) و مرجع مجوزدهی، تنظیم‌گری، نظارت و ابلاغ دستورالعمل‌های موردنیاز این حوزه معرفی کرده است. این ادعا براساس نامه‌ای از سوی رئیس‌جمهور در تاریخ ۱۵ بهمن‌ماه ۱۴۰۳ به رئیس‌کل بانک مرکزی و استناد به اجزاء (۱۳) و (۱۴) بند (الف) و تبصره (۱) ماده (۴) و مفاد مقرر در ماده (۵۹) قانون بانک مرکزی (مصوب خرداد ۱۴۰۲) صورت گرفته است. بر این اساس، تمامی اشخاص حقیقی و حقوقی و کسب‌وکارهای فعال در عرصه رمزپول (رمزارزها) تحت نظارت بانک مرکزی محسوب می‌شوند و تأسیس و فعالیت آنها منوط به اخذ مجوز از این بانک است. همچنین، بانک مرکزی بر اساس این نامه، دسترسی مستقیم و دست‌اول به تمام داده‌ها، آمار و اطلاعات و اسناد نهادهای فعال در این عرصه را خواهد داشت.
در راستای این ادعای انحصاری، بانک مرکزی اولتیماتومی را برای صرافی‌های رمزارزی صادر کرد و از کسب‌وکارها و فعالان حوزه تبادلات رمزارز خواست تا ۲۰ اردیبهشت‌ماه ۱۴۰۴ تعهدنامه‌ای را امضا کرده و مدارک لازم را برای دریافت موافقت اصولی اولیه به این بانک ارسال کنند. این نهاد هشدار داد که در صورت عدم تکمیل مدارک و امضای تعهدنامه تا تاریخ مذکور، با آنها مطابق با مواد ۳۷ و ۳۸ قانون بانک مرکزی برخورد قضایی خواهد شد. تا تاریخ ۱۵ اردیبهشت‌ماه ۱۴۰۴، تعداد ۶۱ کسب‌وکار با پذیرش الزامات ابلاغی و ارائه اطلاعات و مدارک لازم، موفق به اخذ موافقت اولیه مشروط سه‌ماهه شده و درگاه پرداخت آنها از حالت تعلیق خارج شد.
دیدگاه بانک مرکزی همواره بر تهدیدآمیز بودن رمزارزها برای ثبات پولی کشور تأکید داشته است. رئیس‌کل سابق بانک مرکزی، علی صالح‌آبادی، در آذرماه ۱۴۰۱ رمزارزها، به‌ویژه استیبل‌کوین‌ها، را تهدیدی برای حاکمیت پولی کشورها دانست. پس از او، محمدرضا فرزین نیز بر «لزوم کنترل و مداخله در ورود رمزارزها» تأکید کرد و تنها اولویت بانک مرکزی را در این حوزه، «راه‌اندازی رمزارز ملی» دانست. او معتقد بود که اگر بانک مرکزی ورود نکند، رمزارزها پول را از کنترل خارج می‌کنند. بانک مرکزی همچنین وظیفه خود را در تنظیم‌گری رمزارزهای غیردولتی (توکن‌ها، استیبل‌کوین‌ها و صرافی‌ها) در راستای مدیریت جریان‌های نقدی، ثبات پولی و مقابله با تأمین مالی تروریسم می‌داند.
مخالفان و نقدها به رویکرد بانک مرکزی
در مقابل، رویکرد انحصارطلبانه و تفسیر بانک مرکزی از «رمزدارایی» به عنوان «رمزپول» با مخالفت‌های جدی از سوی نهادها و فعالان مختلف روبه‌رو شده است که در صدر آنها انجمن فین‌تک است. این انجمن در نامه‌ای رسمی به رئیس‌جمهور، نسبت به اولتیماتوم بانک مرکزی اعتراض کرده و آن را تهدیدی برای اقتصاد دیجیتال کشور دانسته است. انجمن فین‌تک هشدار داده که اجبار پلتفرم‌های تبادل رمزارز به تسلیم در برابر اعمال حاکمیت غیرقانونی بانک مرکزی، منجر به ورود مشکلات و صدمات جبران‌ناپذیری به اقتصاد دیجیتال کشور خواهد شد.
از جمله پیامدهای این اقدام از دید انجمن فین‌تک می‌توان به نقض صریح اصل ۲۵ قانون اساسی، نقض قوانین متعدد مربوط به محرمانگی و امانت‌داری داده‌های کاربران، بی‌اعتمادی گسترده مردم نسبت به پلتفرم‌های داخلی، نابودی تدریجی آنها و گسترش فعالیت شبکه‌های زیرزمینی و مهاجرت فعالیت‌ها به خارج از کشور اشاره کرد. این انجمن تأکید کرده که تعریف بانک مرکزی از «رمزدارایی» به‌عنوان «رمزپول» هیچ مبنای فنی، حقوقی یا فقهی ندارد و با سند چشم‌انداز رمزارزهای جهان‌روا مصوب شورای عالی فضای مجازی نیز مغایرت دارد. این انجمن آمادگی خود را برای امضای تعهدنامه‌ای اصلاح‌شده و منطبق با قانون اعلام کرده، اما درخواست‌هایش برای حذف موارد خلاف قانون تاکنون بی‌پاسخ مانده است.
علیرضا یعقوبی، رئیس هیئت‌مدیره انجمن فین‌تک، معتقد است که نظر بانک مرکزی نه علمی است و نه قانونی و تفسیر کنونی آن درباره رمزارزها «دستوری» است. او همچنین اشاره کرد که مرکز ملی فضای مجازی و معاونت حقوقی مجلس تأیید کرده‌اند که رمزارزها پول نیستند. ایمان ملکا، دبیر انجمن فین‌تک، نیز بر این باور است که سایر نهادهای حاکمیتی و دولتی با بانک مرکزی در بحث رگولاتوری هم‌نظر نیستند.
وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات نیز از دیگر مخالفان بانک مرکزی است و خواهان ایجاد یک نهاد تنظیم‌گر ملی و فرابخشی در حوزه رمزارزها شده است. ستار هاشمی، وزیر ارتباطات، هشدار داده که «با تداوم رویکردهای جزیره‌ای، اقتصاد دیجیتال بیش از پیش نحیف خواهد شد».
وزارت ارتباطات تأکید کرده است که طبق قانون، وظیفه بانک مرکزی در حوزه تنظیم‌گری مشخصاً به «رمزپول» که نوعی پول دیجیتال رسمی کشور است، محدود شده است. این وزارتخانه معتقد است که رمزارزهای عمومی نظیر بیت‌کوین و اتریوم که ماهیتی متفاوت داشته و تحت کنترل دولت‌ها نیستند، الزاماً تابع مقررات بانک مرکزی نیستند.
هاشمی در نشست با فعالان رمزارز که در اردیبهشت‌ماه ۱۴۰۴ برگزار شد، با اشاره به موانع سیاست‌گذاری در فناوری‌های نوین، «عدم شناخت دقیق نسبت به فناوری‌های نو» و «تعارض منافع» را از چالش‌های اصلی دانست. او تأکید کرد که نوآوری جایی بیرون از دولت اتفاق می‌افتد و وظیفه دولت باز کردن راه است، نه بستن آن با مقررات متناقض.
احسان چیت‌ساز، معاون سیاست‌گذاری وزارت ارتباطات، نیز اذعان داشت که «در سال‌های اخیر، ما با رویکردهای دفعی و انفعالی، فرصت‌های مهمی را از دست دادیم» و خواستار «نهادینه‌سازی سازوکارهای هم‌آفرینی سیاست‌گذاری» میان دولت و بخش خصوصی شد. روح‌الله رهامی، معاون حقوق شهروندی معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری، نیز تأیید کرد که بر مبنای اساس‌نامه بانک مرکزی، این نهاد متولی رمزپول است، اما تنظیم‌گری رمزارز نیازمند نهادی فرابخشی و تخصصی است.
معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی نیز صراحتاً اعلام کرده است که بانک مرکزی به‌اشتباه خود را متولی انحصاری تنظیم بازار رمزپول و رمزارزها معرفی کرده است. بر اساس تفسیر مجلس، «رمزپول» فقط یکی از اشکال پول رایج است که با فناوری رمزنگاری منتشر می‌شود (مانند رمزریال)، اما «رمزارزها» دارایی‌های مستقل با تعریف متفاوت هستند و مشمول تعریف پول رایج نیستند.
بنابراین، بانک مرکزی نمی‌تواند با استناد به ماده ۵۹ قانون بانکداری، خود را رگولاتور کل حوزه رمزارز بداند. کارشناسان حقوقی معتقدند که بانک مرکزی صرفاً در حوزه «کارکرد پولی» دارایی‌ها نقش دارد و نمی‌تواند ادعای تنظیم‌گری کامل فناوری‌ها یا ابزارهای رمزارز را داشته باشد. مجلس همچنین از بانک مرکزی به دلیل نادیده گرفتن نقش نهادهای دیگر مانند سازمان بورس و مرکز اطلاعات مالی وزارت اقتصاد انتقاد کرده است.
در کنار این نهادها که بازیگران اصلی این جریان هستند، سایر ذی‌نفعان و صاحب‌نظران نیز دیدگاه‌هایی در این خصوص دارند. وزارت صنعت، معدن و تجارت (صمت) یکی از این نهادهاست که عمدتاً بر استخراج رمزارزها و کاربرد صادراتی آنها متمرکز است. اما نبود مقررات روشن میان وزارت صمت و بانک مرکزی، مسیر تسویه صادرات با رمزارز را نیز با سردرگمی مواجه کرده است. بورس کالا نیز به‌صورت موازی عرضه رمزارز در بورس را پیگیری می‌کند، موضوعی که هنوز تعیین‌تکلیف نشده است.
نیاز به حکمرانی مشارکتی داریم
سامان بیرقی، مدیرعامل اوام‌پی فینکس، از سردرگمی کسب‌وکارها در بحث رگولاتوری سخن می‌گوید. او معتقد است که این موضوع فرابخشی است و یک نهاد به‌تنهایی نمی‌تواند آن را مدیریت کند. او پیشنهاد می‌کند که اگر قرار است وزارتخانه‌ای متولی باشد، وزارت اقتصاد می‌تواند متولی اصلی باشد، نه وزارت ارتباطات. بیرقی همچنین به روند معکوس رگولاتوری در ایران اشاره می‌کند، جایی که ابتدا پلتفرم‌ها راه‌اندازی شده و سپس به سراغ رگولاتوری رفته‌اند، درحالی‌که در کشورهای دیگر، ابتدا رگولاتوری انجام می‌شود.
رضا قربانی، نایب‌رئیس کمیسیون تحول، نوآوری و بهره‌وری اتاق بازرگانی تهران که یکی از شناخته‌شده‌ترین چهره‌های صنفی و کسب‌وکاری در فضای فین‌تک ایران است، وضعیت فعلی را نماد «ناهماهنگی نهادی، بی‌برنامگی و مقاومت ساختاری» می‌داند. او این درگیری را «بی‌هدف» و مضر برای مردم و کسب‌وکارها توصیف می‌کند. قربانی بر این باور است که به‌جای انحصارطلبی نهادی، نیاز به «حکمرانی مشارکتی» وجود دارد؛ نگاهی که در آن دولت، بخش خصوصی و جامعه مدنی با هم گفت‌وگو کنند.
سهیل نیکزاد، رئیس هیئت‌مدیره کیوسک، خواستار ورود نهادی بالاتر و مستقل، مانند قوه قضائیه، برای بررسی اختلافات و تعیین‌تکلیف مسیر پیش رو شده است. او تأکید می‌کند که هشت سال تأخیر و نبود تصمیم‌گیری مناسب، باعث شده کشور از فرصت مهمی در توسعه این صنعت نوین عقب بماند و میلیاردها دلار سرمایه و فرصت اقتصادی از دست رفته است. سازمان بورس و اوراق بهادار نیز بر اساس تجربه جهانی، نقش محوری و جدی در تنظیم دارایی‌های دیجیتال دارد و مکاتباتی برای صلاحیت تنظیم‌گری این حوزه در چهارچوب قانون بازار اوراق بهادار انجام داده است.
تشکیل کارگروه موقت تنظیم‌گری و چشم‌انداز آینده
در بحبوحه این اختلافات، خبر تشکیل کارگروه موقت تنظیم‌گری سکوهای تبادل رمزدارایی‌ها از سوی کمیسیون عالی تنظیم مقررات فضای مجازی کشور می‌تواند نقطه‌عطفی باشد. این کارگروه متشکل از نمایندگان وزارت اقتصاد، بانک مرکزی، اتحادیه کسب‌وکارهای مجازی، سازمان بورس و اوراق بهادار، وزارت صمت، دادستانی کل کشور، وزارت اطلاعات، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، معاونت علمی ریاست‌جمهوری، سازمان اطلاعات سپاه، پلیس فتا و سازمان نظام صنفی است.
مقرر شده است که این کارگروه تا حداکثر یک سال تنظیم‌گری سکوهای تبادل رمزدارایی‌ها را انجام دهد و پس از یک سال نسبت به تعیین تنظیم‌گر یا تنظیم‌گران نهایی این حوزه اقدام شود. این رویکرد چندنهادی و موقت می‌تواند نشانه‌ای از حرکت به سمت حکمرانی مشارکتی و رفع سردرگمی موجود باشد که بسیاری از صاحب‌نظران آن را راهکار اصلی می‌دانند.
چه باید کرد؟
در یک سال گذشته، صحنه رگولاتوری رمزارز در ایران بیش از آنکه صحنه‌ای از اجماع و توسعه باشد، میدانی برای تعارض منافع و رقابت نهادی بوده است. این ناهماهنگی‌ها و اختلافات در تعریف، صلاحیت و رویکردها، به سردرگمی کسب‌وکارها، بی‌اعتمادی کاربران، و از دست رفتن فرصت‌های کلیدی در توسعه اقتصاد دیجیتال منجر شده است. رشد بازارهای زیرزمینی رمزارز نیز یکی از پیامدهای مستقیم عدم شفافیت و سیاست‌گذاری‌های متناقض است. نگران‌کننده‌تر از این، سوق کاربران داخلی به سمت برندهای بی‌نام‌ونشان غیرایرانی است که تهدید بزرگی برای سرمایه‌های مردم است. رویکردی که باعث شده گفته‌های غیررسمی حکایت از این داشته باشند که برخی از برندهای مطرح ایرانی در این حوزه نیز برای فرار از فشارهای رگولاتوری، حالا با نام‌ها و برندهایی که ظاهراً چینی یا حتی ترک هستند در ایران بدون اینکه به هیچ نهادی پاسخگو باشند، فعالیت می‌کنند.
درحالی‌که بانک مرکزی خود را متولی انحصاری تنظیم‌گری رمزارزها می‌داند و عمدتاً رمزارزها را تهدیدی برای ثبات پولی می‌پندارد، دیگر نهادها و فعالان، از جمله وزارت ارتباطات، معاونت قوانین مجلس، و انجمن فین‌تک، بر ضرورت تمایز میان «رمزپول» و «رمزارز»، و نیاز به یک حکمرانی مشارکتی و چندنهادی برای تنظیم‌گری این حوزه تأکید دارند. تشکیل کارگروه موقت تنظیم‌گری می‌تواند گامی در جهت این حکمرانی مشارکتی باشد، اما موفقیت آن به توانایی اعضا در رسیدن به اجماع و تدوین چهارچوبی شفاف و پایدار بستگی دارد.
در نهایت، شکل‌گیری اکوسیستمی پایدار و پیشرو در حوزه دارایی‌های دیجیتال در ایران، مستلزم آن است که نهادهای سیاست‌گذار از کشمکش‌های داخلی دست برداشته و با رویکردی واحد و با در نظر گرفتن ابعاد فناورانه، اقتصادی، حقوقی و اجتماعی رمزارزها، چهارچوبی همه‌جانبه را تدوین کنند. این چهارچوب باید نه‌تنها امنیت و حقوق کاربران را تضمین کند، بلکه با فراهم آوردن بستر مناسب برای نوآوری و توسعه، از مهاجرت سرمایه‌ها و فعالان این حوزه به خارج از کشور جلوگیری کند. بدون چنین هم‌افزایی و تفاهمی، فرصت‌های بی‌نظیر اقتصاد دیجیتال در پیچ‌وخم اختلافات نهادی، همچنان از دست خواهد رفت.
حالا باید دید آیا بانک مرکزی و مدیرانش که می‌توانند نقش بسیار کلیدی در شکل‌گیری این هم‌افزایی داشته باشند، دست از لجبازی برمی‌دارند تا با رویکرد توسعه اقتصاد دیجیتال، قدمی برای جوانان این مملکت بردارند یا اینکه ترجیح می‌دهند یک صنعت ملی را به نابودی بکشند و بعدها در تاریخ با افتخار بگویند ما این صنعت را در ایران نابود کردیم؟!
